基层单位会计监督与《会计法》的实施

    在当今经济高速发展体制不断变革的社会转型期，会计监督显得更为重要，新《会计法》为维护社会经济秩序保障市场经济的健康发展起到了明显的作用。但目前在广大的基层小单位中，《会计法》的实施情况还不够理想，会计监督的作用还有待于进一步地提高，这是当前市场经济和依法治国进程中不应忽视的问题。

    一、基层单位目前会计监督情况现状

    基层的小型企事业单位，在整个社会经济的发展中不起决定性的作用，但这个群体数量多、范围广、情况复杂，社会影响也很大，特别是对于区域经济和地方财政也起着重要的作用。新《会计法》实施四年来，虽然不断地进行宣传和执法检查，但在基层的企事业单位中实际效果还不明显，会计监督有时还显得力不从心，主要表现为以下几方面

    1、宣传教育不到位。在基层管理人员和业务人员的心目中，《会计法》大都仅存于一个模糊概念，真正掌握其具体内容的人并不多，许多人把《会计法》和“会计制度”等同起来，把《会计法》理解为一般的会计制度。还没有把会计管理工作上升到法律意识。会计监督还没有成为社会性的法制活动。

    2、会计管理随意性强。经常出现“帐外帐”、“假帐”、“无帐”等“三帐”现象，直接违抗《会计法》的基本要求。

    基层的小型企事业单位自主性大、随意性强，为了自身的利益，经常有意识地在会计帐上作文章，就出现了“三帐”现象：一是“帐外帐”，为方便自己花钱，把一部分业务正常进帐，另一部分业务滞留帐外，并把这部分资金暗箱操作，作为自己的“小金库”使用，这就是“帐外帐”，当权者可以任意支配这些资金并可从中偷税；二是造假帐，只搞点“小金库”有时满足不了不同的需求，根据不同的目的，有的就人为地“造”出了不同结果的财务帐来，所谓的“假帐”就出来了，甚至有的还不止一套假帐。前几年的会计信息质量抽查中，发现一家企业为应付不同部门的检查，竟然造出了七个不同版本的会计账簿，（一）是虚增资信用来贷款的“贷款账”，（二）是专门为偷漏税而设置的“逃税账”，（三）是应付工商部门的“年检账”，（四）是应付有关部门财税大检查的“备查账”，（五）是虚报浮夸的“邀功账”，（六）是便于非正常开支用的“账外账”，（七）是只有法定代表人等少数人知晓的“实际营销账”。可见个别造假现象有的相当严重，严重干扰了社会经济秩序。三是不设帐，个别小单位没有能力搞各种花样的假帐，干脆以不变应万变——不设帐，或只有点“包帐”，不对外提供财务信息，这就是“无帐”单位，不管谁来查什么也不提供，新帐没记，旧帐丢了、烧了，认可接受一点无名的处罚，也别想看到他们的真实情况。这些问题虽然不是普遍现象，但在基层小型企事业单位中也经常可见，许多执法机构对他们还没有什么好办法。明知有问题却拿不到证据，从专业执法机构本身又不好处理这种情况，小单位影响也不大有的也就不了了之了，其实这是严重违返《会计法》的行为。经常出现的这些“三帐”现象，反映出作为经济法律基础的《会计法》的执法力度还不够，也给其他经济管理活动带来了困难。

    3、财务人员不稳定，财会队伍素质偏底

    基层小单位业务量不大，会计业务少，会计工作　不被重视，财务人员的工作岗位经常被变动，财会队伍的素质普遍不高，这本身就弱化了会计监督的作用。有的单位负责人故意避开会计监督，不设会计人员，或安排一个亲信应付了事，有的国有单位却专门雇用临时工从事会计工作，造成会计监督形同虚设。

    二、《会计法》对基层单位约束力减弱的原因

    1、利益驱动。基层小单位所形成的经济利益更接近于个人利益，许多私营或承包经营的企事业单位的盈利直接就是个人的收益，有的小型国有企事业单位的资金也完全由负责人一人支配，所以，这些单位的利益驱动性很大，造假者更敢于挺而走险。他们把执法守法与自身利益对立起来，从而采取各种方法造出了形形色色的“三帐”来，以摆脱会计监督，对抗《会计法》的约束。

    2、执法力度差

    《会计法》第七条规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作”。把会计执法的主体确定为财政部门，而会计工作不只是单纯的会计核算，它涉及社会经济的方方面面，直接涉及各方面的利益分配，是一个全社会的经济管理方面的基础工作，会计执法只靠财政部门本身是难以完成的。财政部门的主业是组织财政收支，对会计执法的监督管理只是他的一小部分业务内容，在县级财政机关大都只有一二个人来主抓这方面的工作，往往还不被重视。从现实财政监督实践中也明显反映出财政部门的会计执法监督工作是力不从心的。而其他经济执法部门都从自身专业角度进行执法，也难以实施《会计法》的权利。

    3、各经济执法部门之间缺乏必要的配合协作

    我国的经济执法机构不少，包括财政、税务、工商、审计、银行、物价、证券监管等，但大都是各自为政，为着本身的业务需要，各搞一套程序。《会计法》第三十三条规定了各部门的检查结论应当相互利用，“避免重复查帐”，但就目前的管理体制是很难实现的，各部门分别检查，分别执法，不但给企业增加了很大的负担，而且降低了执法力度，为不法者造假提供了可乘之机，为“三帐”的产生创造了条件。

    《会计法》的有效实施，是其他各经济执法部门顺利执法的基础，没有一个完整可靠的会计核算基础，哪个检查部门都无从下手，各经济执法活动也就没有一个科学的依据，也就难以实现公正执法。所以，搞好会计核算，有效实施《会计法》是经济执法的基础，而在上述这些执法部门中，作为基础与核心的《会计法》的执法力度却最小，执法手段最弱。其他各经济执法部门执法中缺乏必要的核算资料时，就各想自己的办法另劈溪径。比如税务部门对会计核算不健全的中小企事业单位实行定税，人为任定一个固定的纳税额，这不但违背了公平原则，也实现不了足额征税，同时也更易于产生人情税和腐败行为。

    各经济执法部门间各自为政，脱离会计核算的基础各搞一套，更助长了企事业单位无视《会计法》的行为。

    4、会计法律体系不配套

    新的《会计法》对责任认定、惩治措施等都有了明确规定，但《会计法》还缺乏可操作性，有些具体问题难以实施，还要尽快出台《会计法实施细则》等可操作性强的法规文件来制约各种违法行为。

    三、进一步强化对基层单位的会计监督，全面实施《会计法》的思路

    1、强化普法教育，真正把《会计法》宣传到位

    法制教育是一个长期的工作，《会计法》的宣传教育活动要不停的进行下去，不能只靠组织一两次培训和检查来解决问题。宣传《会计法》要有针对性，重点是经济管理业务人员和单位负责人，特别是单位负责人是《会计法》宣传教育的薄弱环节，也是《会计法》实施好坏的关键。

    2、实现《会计法》综合执法 ，创立经济联合执法体系，

    会计信息正成为社会各界关注的焦点，各方要求提供真实、完整的会计资料的呼声越来越高，如何有效加强监管，整顿和规范会计秩序，进而规范市场经济秩序，是会计监管部门当前需要认真思考的重要课题。《会计法》作为规范会计工作的"尚方宝剑"，组织《会计法》执法检查是加强会计监管的重要手段，但执法检查只可作为阶段性的方法，如何能够全面长期的实现会计执法监督，《国务院关于全面推进依法行政的决定》和随后的《国务院办公厅关于继续作好相对集中行政处罚权试点工作的通知》为行政执法工作指明了发展方向。目前，城市综合执法已取得了成功，而经济综合执法还是个盲点，《会计法》综合执法是实现经济综合执法的基础，也是当前搞好会计执法工作的可行办法。

    经济综合执法主要是指与规范市场经济秩序有关的所有经济监管领域内的执法。认真贯彻好《会计法》，相关监管部门联合起来实行综合执法，对于为社会主义市场经济发展提供真实、完整的基础经济信息，进而实现经济领域内的综合执法具有重要意义。会计信息是整个市场经济信息的基础，《会计法》是一部基础性的经济法律，真实可靠的会计信息将为政府实现宏观经济调控提供决策依据，各部门按照有关法律法规的规定在各自职责范围内实行《会计法》综合执法，对于整顿和规范整个市场经济秩序将起到重要的基础性作用。

    实行《会计法》综合执法还可以降低执法成本，有利于从源头上遏制会计造假，根除“三帐”现象，有利于构筑社会主义诚信体系。

    3、推行代理记帐制，规范基层小单位的会计核算

    基层小型企事业单位许多都没有正规会计机构，没有专业的会计人员，会计核算难以规范，会计信息也就难以准确和及时。在实际工作中，有的基层单位领导对会计工作不重视，客观上小单位也存在着人员少、分工不细和人员素质差等实际问题。虽然小单位的业务少，但麻雀虽小五脏俱全，财务核算会计管理的程序和要求不变，如何解决小单位管理能力差和麻雀虽小五脏俱全的矛盾，目前许多地方开展的由会计师事务所代理记帐的方法，是解决这个问题的最好办法。

    作为社会中介机构的会计师事务所，专业化能力强，业务素质高，法制意识也强。为那些没有能力搞好会计核算的小单位代理记帐，即解决了小单位会计核算能力不足政策水平低的问题，也规范了各单位的会计管理工作，更便于各经济执法部门的执法活动，控制了“三帐”现象的发生，同时，也降低了这些小单位的管理费用，是一个一举多得的好办法。有些小单位为了自己方便不愿意参加代理记帐，这就需要各级政府和经济执法部门共同努力，采取可行的方法组织他们参加代理记帐，接受社会监督。

    4、进一步完善会计法律体系，使会计执法有更强的操作性

    要尽快出台《会计法》的实施细则，增强会计执法人员在执法活动中的可操作性，地方也可出台一些适与地方特点的地方法规来配合《会计法》的实施，限制违法行为的发生。